【微集新世代】論體育市場監管工具創新——基於深度訪談的質性研究(黃海燕 劉蔚宇)

  第一作者簡介:黃海燕教授,男,1981年出生,博士生導師,青年長江學者,全國百篇優秀博士學位論文獲得者。現任上海體育學院科學研究院副院長、上海運動與健康產業協同創新中心常務副主任、長三角地區體育產業協作會常務副祕書長、上海體育科學學會體育產業專委會主任委員。上海體育國家大學科技園董事長、中體產業獨立董事、萊茵體育獨立董事。

  黃海燕教授主要致力於體育產業和體育賽事的理論和實踐研究。主持國家社會科學基金重大項目、重點項目、青年項目,國家體育總局決策諮詢重大項目、重點項目以及中國博士後基金特別資助項目、一般資助項目等國家級和省部級課題20餘項;在CSSCI、SSCI等國內外學術期刊發表論文150餘篇,出版中英文著作12部。作為核心成員參與國家和地方多項體育政策和規劃制定。

論體育市場監管工具創新

——基於深度訪談的質性研究

黃海燕 劉蔚宇

上海體育學院運動與健康產業協同創新中心,上海 200438

  摘要:採用文獻資料法和深度訪談法,藉助Nvivo12軟件,對我國25個省(區)和直轄市及7個地級市體育市場監管部門相關負責人的訪談資料進行質性研究。我國體育市場監管工具應用現狀為:監管工具的應用框架已初步形成、體育行政執法工具應用比較規範、信用信息監管作用初步展現、體育標準化成為法律法規的良好補充,存在的主要問題:監管工具應用理念與產業發展不夠匹配、行政執法工作理念有待更新、信用信息監管應用不夠成熟、標準化工作滯後於產業發展。在此基礎上提出了構建體育市場監管工具應用矩陣、推動行政執法工具多樣化發展、加快完善信用信息監管體系、以市場為導向推進體育標準化進程、積極開展監管工具創新試點工作等體育市場監管工具的創新舉措。

  關鍵詞:體育管理;體育市場監管;監管工具;質性研究

  加強市場監管是有效抑制由外部性、定性、信息不對稱等原因導致的市場失靈的有效手段,伴隨體育市場日趨繁榮,體育服務產品不斷豐富,各類市場問題逐步顯現,對體育市場秩序的維護提出挑戰,系統、科學、全方位的體育市場監管已成為體育產業高質量發展的訴求。從《體育強國建設綱要》(國辦發〔2019〕40號)將加強體育市場監管單獨列出,到《進一步加強和規範體育領域事中事後監管的若干意見》(體規字〔2019〕8號)對體育市場監管做出更加詳細的分工説明,反映出加快落實體育市場監管工作的迫切需求。發達國家市場監管的發展經驗表明,市場監管工具將政府部門、市場主體、社會組織、消費者等多個主體緊密相連,針對不同細分市場特徵積極創新市場監管工具是提升市場監管效能的重要路徑。因此,結合體育產業發展特徵,瞭解體育市場監管工具應用的現狀和問題,對體育市場監管工具的創新,及至體育市場監管水平的提升具有重要意義。

  各級體育部門是體育市場監管工具的主要使用者,深入瞭解體育部門的工作實踐,可有效梳理體育市場監管工具的應用現狀,分析當前監管工具應用的主要問題,進而提出具有針對性的監管工具創新舉措。質性研究是一種以定性資料為基礎,通過歸納資料形成理論,進而對研究對象行為和社會現象進行解釋性理解的整體性研究方法,故質性研究是與體育市場監管工具研究更加匹配的研究方法。基於此,本文對25個省(區)和直轄市(安徽、福建、甘肅、廣東、貴州、海南、河北、湖北、湖南、吉林、江蘇、江西、遼寧、內蒙古、山西、陝西、四川、西藏、新疆、雲南、浙江、北京、上海、天津、重慶)和7個地級市(大連、南京、寧波、青島、深圳、蘇州、廈門)體育市場監管部門相關負責人進行深度訪談,形成文本材料。本文系國家體育總局決策諮詢研究重大項目“構建我國體育市場監管體系研究”(2019-A-07)成果之一,研究獲得國家體育總局政策法規司的大力支持,本文所使用的材料收集於2019年6月4日“體育市場監管和體育賽事管理立法專題調研”、2019年7月10日至12日“2019年全國體育政策法規部門負責人立法工作座談會”等會議,訪談結束後將訪談全過程逐字逐句轉錄為Word文本材料,進而形成訪談資料。藉助計算機輔助定性數據分析軟件Nvivo,對文本材料進行開放式編碼、軸心編碼和選擇式編碼三個階段編碼,最終形成監管工具頂層設計、體育行政執法、信用信息系統、體育標準化四個一級節點,由此形成研究的基本框架。本文使用理論飽和度檢驗確保研究信度,在進行第32份訪談資料編碼時,發現沒有出現新的編碼內容,因此對山東、河南、黑龍江三地訪談資料繼續進行編碼,結果顯示三次均未出現新內容,表明數據已達到理論飽和。同時,本文作者對訪談資料編碼進行復核,討論存在異議的節點,最終選定與研究主題最相關的節點,因此本研究具有一定的可信性和有效性。

1、體育市場監管工具創新的重要意義

  1.1 推動體育管理向體育治理的轉變

  “推進國家治理體系和治理能力現代化”是全面深化改革的總目標,加快推動體育管理向體育治理的轉變是體育產業市場化過程中的必然需求。與傳統市場監管理念中將市場監管視為自由市場的對立面不同,治理理念下的市場監管應成為促進市場發展的力量。例如在2020年1月公佈的《體育賽事活動管理辦法》(國家體育總局令第25號)中,在明確除國際體育賽事活動和健身氣功、航空體育、登山等運動項目體育賽事活動外一律不做審批的同時,提出通過賽事信息公開、為辦賽主體提供指導和服務等手段提升市場主體的辦賽水平。即體現了將產業發展與市場監管相融合、通過市場監管促進產業發展的思路,與“市場監管包含標準制定、信息收集、行為改變等多種機制”的主流國際觀點相符。除了與產業發展相匹配的體制機制設計外,市場監管更需要大量的實踐作為支撐,即形成以頂層設計指導基層實踐,以基層實踐完善頂層設計的良性循環,因此創新各級體育部門市場監管工具的應用有助於進一步完善體育市場監管的體制機制,進而加快推進體育治理的發展進程。同時,依法治體是體育治理體系和治理能力現代化的核心內涵,監管工具應用過程中對體育法律法規的大量應用對體育法治化水平的提升也將起到關鍵作用。

  1.2 維護體育市場健康穩定的發展秩序

  體育服務產品一般具有較強的專業性,隨着居民體育消費差異性、多樣性水平的提升,這一特徵得到更加充分的顯現。以體育培訓業為例,除了保障消費者基本人身安全外,不同體育培訓市場主體在課程規劃科學性、教練配置專業性、課時設計合理性等方面具有較大差異,這些差異往往具有專業性特徵,不易被消費者辨別,但正是這些差異決定了不同課程質量的高低。在體育市場監管工具專業程度不高的情況下,體育部門僅對消費者人身安全保障、體育培訓機構財務運行狀況等基礎環節進行監管,可能會忽視對課程質量的監管,這將使低質量的體育培訓服務產品橫行市場,提供優質服務的市場主體因“劣幣驅逐良幣”效應被“擠出”市場,進而導致整個體育培訓行業無法得到健康有序的發展。同時,體育產業尚處於發展初級階段,市場主體數量呈現爆發式增長,如北京市2018年體育市場主體增速(9.7%)遠高於全市市場主體增速(2.7%),在產業運行模式尚未明晰的背景下,各類經營模式快速湧現,市場主體的增加大大提升了體育市場的複雜程度,進一步增加了“劣幣驅逐良幣”效應出現的風險。因此,結合體育產業發展特徵推動市場監管工具的創新將成為營造健康穩定的產業發展環境的關鍵要素。

  1.3 提升體育社會組織參與監管的積極性

  以政府為單一監管主體的模式脱胎於計劃經濟時代,隨着政府、社會組織、市場主體等多方面參與到體育產業發展中,體育產業利益格局逐漸複雜化,單一監管主體的監管模式已經無法與產業發展相適應,以政府部門為主導,行業協會、消費者等主體共同參與的監管網絡將成為市場監管的發展趨勢。不同主體在產業發展利益格局中的定位不同,對不同監管工具的應用難度也必定有所差異,例如對於體育賽事辦賽基本信息的收集來説,以體育部門、單項體育協會、行業協會作為信息收集的主體必定會產生不同的信息收集難度和效率。因此,將體育市場監管工具的創新與體育社會組織相結合,在調動體育社會組織參與監管積極性的同時,也能將新型監管工具與更適合的主體匹配,進而構建長效體育市場監管機制。目前,全國性單項體育協會脱鈎工作已接近尾聲,省市級單項體育協會脱鈎工作在有序推進,也有如福建省遊艇產業發展協會、上海市健身健美協會等具有特色的地方行業協會已在市場監管工作中有所探索,這都為體育社會組織進一步參與市場監管奠定了良好的基礎。

2、體育市場監管工具應用現狀

  2.1 監管工具的應用框架已初步形成

  2013年以來,黨中央、國務院着力推進深化監管體制改革,在大力推進簡政放權的同時,在多個領域創新事中事後監管,且取得了較大的進展。在此背景下,各級體育部門市場監管工作逐步深入,監管工具的應用框架初步形成,並呈現如下特徵。一方面,監管工具應用的法治化。政策法規是體育市場監管部門開展工作的基本依據,政策法規體系越完備,賦予各級監管部門的自由裁量權就越小,體育市場監管工具應用的效果就越好。近年來,體育市場監管工具相關的政策法規密集出台(見表1),彌補了多年來體育市場監管政策法規缺失的漏洞。《關於進一步加強和規範體育領域事中事後監管的若干意見》將監管責任與各級體育部門、體育社會組織等各類主體對應,體現了較強的可操作性。由此可見,隨着體育部門對市場監管工作認識的深入,監管工具應用的法治化水平不斷提升,且逐漸細化。另一方面,監管工具應用的服務化。從權力中心主義轉變為服務中心主義是治理理論的重要觀點之一,體育市場監管工具的應用也突出了服務理念,有效提升了服務型政府背景下市場監管的有效性。例如《關於促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》在提出體育產業高質量相關政策建議的同時,提出從體育服務業質量檢測、市場主體和從業人員信用等多方面加強市場監管,為體育產業高質量發展提供保障,體現了將行業發展與市場監管相融合、為市場主體提供更多服務的思想,也更符合新興產業發展過程中對市場監管職能的基本定位。

  2.2 體育行政執法工具應用比較規範

  從總體上看,與“體育行政執法”相關的參考點數量達到67個,為四個一級節點中最高,可見體育行政執法工具已在各級體育市場監管部門得到普遍應用。使用Nvivo內置詞雲功能,將與體育行政執法相關的節點輸出詞雲(見圖1),可以看到“檢查”“調查”“事實”“許可證”“游泳”“危險性”等均為高頻詞彙。從行政執法程序上看,全國大部分行政執法工作均能按照“立案、調查取證、案件審批、行政處罰法事先告知、行政處罰決定書送達”的程序進行,且筆錄、照片等相關證據比較齊全,具有較好的程序合法性,且福建、吉林等地體育市場監管部門在行政執法過程中增加了對執法工作的解釋溝通和對相關法律法規的宣傳和講解,有效降低了市場主體的牴觸情緒。從行政執法工作應用範圍上看,絕大部分行政執法工具均應用於游泳、攀巖等高危險性運動項目經營監管上。體育行政執法工具能夠在一定範圍內規範應用,是以下兩方面共同作用的結果。一方面,各級人民政府高度重視行政執法工作的合法性與規範性,自2017年以來,國務院出台多項政策文件,對行政執法工作的事前、事中、事後全過程進行規範,因此各級體育部門的行政執法水平也隨之得到提升。另一方面,高危險性運動項目經營與消費者生命安全息息相關,《經營高危險性體育項目許可管理辦法》等一系列法律法規比較完善,為體育部門提供了充分的行政執法依據。

圖1 體育行政執法工具應用的詞雲分析

  2.3 信用信息監管作用初步展現

  “互聯網+”具有跨界融合、重塑結構等鮮明特徵,自2015年“互聯網+”被納入官方話語體系後,信息公開、數據共享、部門協同等政府治理創新機制對市場監管水平的提升起到重要作用。在體育市場監管工作中,以“互聯網+”為核心思路的信息監管工具應用主要在以下兩方面體現其作用。一方面,通過信息平台有效收集監管線索。伴隨“互聯網+政務服務”工作的快速推進,各級體育部門的政務平台已初步建立,併成為收集監管線索的重要工具。如福建、海南等地均有以政務平台中消費者投訴為線索對市場主體實施監管的相關經驗,在提升消費者市場監管參與度的同時,擴大了體育市場監管的覆蓋面。另一方面,加快部門間信息流轉以提升監管效率。以游泳場所監管為例,目前大多數地區游泳場所監管採用集中檢查和集中整頓的方式,屬高成本監管方式,其監管邊際效益較低。上海市依託由體育、公安、衞監、教育、文化等多部門組成的聯席會議,建設“游泳場所開放管理互聯網雲平台”,大大促進游泳場所各項信息在各部門之間快速流轉,在對游泳場所實行全方位監管的同時降低了集中檢查的頻次,有效提升了監管效率。以信息監管的迅速發展為基礎,信用監管得到初步應用,其對市場監管效能的提升作用也得到凸顯。如蘇州市體育市場監管部門以市場監管行政執法數據為基礎,建立信用數據庫,對誠信守法經營、安全風險較低的企業和受過行政處罰、誠信意識較差的企業使用不同的監管策略和頻次,通過優化市場監管資源配置,提升監管效果。

  2.4 體育標準化成為法律法規的良好補充

  以《體育法》為核心的體育法律法規體系是體育市場監管的核心依據,但由於立法本身具有滯後性,且立法週期較長,因此僅以體育法律法規作為體育市場監管的依據,將很難避免監管漏洞的產生。在這種情況下,體育標準化水平的高低將直接對體育市場監管產生影響,伴隨近年來單項體育組織、行業協會等體育社會組織市場監管意識的提升,體育標準化逐漸成為法律法規的良好補充,其優勢主要體現在如下兩方面。一方面,體育標準化工作的推進提升了體育市場監管的專業性。以馬拉松賽事監管為例,體育賽事相關法律法規雖已明確了主辦方、承辦方、協辦方等相關主體的權利與義務,為賽事舉辦提供了一般性指引,但僅依靠法律法規無法完全解決馬拉松賽事中突發事件處理、賽風賽紀治理等問題,因此中國田徑協會出台大量相關標準和規範,從馬拉松賽事組織、參賽選手管理等多方面提供專業支持,保障參賽選手、贊助商等各類主體的權益。又如在游泳場所安全監管實踐中,監管部門以《體育場所開放條件與技術要求 第一部分:游泳場所》(GB 19079.1-2013)(以下簡稱《開放條件與技術要求:游泳場所》)中的相關細則作為執法依據之一,在降低市場主體經營難度的同時,一定程度上緩解了監管部門的壓力。另一方面,體育標準化具有更強的時效性。新興產業自身的發展路徑和商業模式本身處於迅速變化的過程中,這要求市場監管具有更快的響應速度,傳統監管法律法規的制定節奏往往難以與之適應,而行業標準的即時更新可以有效彌補此類問題。如中國田徑協會基於賽事管理經驗對2019年發佈的《中國馬拉松及相關運動辦賽指南》和《中國馬拉松及相關運動參賽指南》進行修訂,進一步提升了馬拉松賽事監管的科學性和嚴謹性。

3、體育市場監管工具應用的主要問題

  3.1 監管工具應用理念與產業發展不夠匹配

  體育部門是脱胎於計劃經濟時代的行業主管部門,使用傳統監管理念對發展起步較晚的體育市場進行監管時,將會導致監管工具應用理念與產業發展不夠匹配。一方面,體育產業具有較強關聯性,實現全方位的體育市場監管也需要多部門的協同,例如舉辦體育賽事同時需要交通、公安、衞生等多部門對賽事實施監管並提供服務,因此已經有一些地區的體育賽事相關法律法規中提出賽事“一站式”服務的概念,從“一站式”服務的行政實踐經驗來看,由於其往往涉及多重信息處理、多環節交叉等問題,“一站式”服務一般需要地方政府參與協調,目前體育部門與地方政府和其他部門的協同機制尚未完全建立,“一站式”服務也只能停留在較淺的層次上。另一方面,體育產業仍屬於新興產業,體育培訓、體育旅遊等細分業態的發展仍很不成熟,監管部門很難在發展和規制之間找到平衡。若對體育培訓、體育旅遊等業態高頻次使用強硬家長制式監管工具,很容易造成“一管就死”的現象,但市場主體所提供的服務又具備一定專業性,若監管力度偏弱又將形成消費者合法權益被侵犯的風險。綜上所述,在新興產業的發展過程中,市場監管部門對行業的認知往往比較匱乏,體育部門對體育產業的發展特徵認知不夠清晰,進而導致監管工具的應用落後於體育產業的發展。

  3.2 行政執法工作理念有待更新

  通過對現有行政執法工作實踐的彙總,可發現以行政許可、處罰和強制為主要手段和以高危險性體育項目經營監管為主要範圍是其主要特徵,也反映出行政執法工作在以下兩方面的不足。一方面,行政執法工具種類亟待擴充。傳統意義上的行政許可、處罰和強制等手段從出發點上具有將市場監管部門與市場主體對立的特徵,雖然可以在短時間內達到監管目的,但其缺乏對市場主體的引導功能,在簡政放權的持續深入的背景下其作用將進一步減小,且不能體現將監管和服務相結合的新理念,容易造成政府部門與市場主體間的矛盾加劇,也將面臨執法效果無法得到保障的風險。在調研中已經發現一些地區存在市場主體不顧處罰開展經營活動的現象,在一定程度上證明了行政許可、處罰和強制等傳統手段的約束力越來越小,尋找效果更優的行政執法工具組合具有迫切需求。另一方面,行政執法工具的應用範圍有待增加。行政執法工具是體育部門落實其監管職責的基本工具,不論是信用信息監管,還是體育標準化工作,都是通過各種手段增加對市場主體經營行為的約束和威懾,而監管工作最終都會落實到行政執法工具的應用上。但目前行政執法工具的應用以游泳、攀巖、滑雪等項目的安全監管為主,幾乎沒有在競賽表演業、體育培訓業等體育產業核心業態的應用,且在極限運動、電子競技、自由搏擊等新興運動項目得到更多關注的背景下,當前行政執法工具的應用範圍顯然已無法滿足監管需要。

  3.3 信用信息監管應用不夠成熟

  信用信息監管水平的提升是互聯網快速發展背景下市場監管工具創新的重要基礎,但目前體育市場信息收集渠道較少、信用監管水平不夠高,具體體現在如下幾方面。第一,信息監管平台不夠豐富。建立連接體育部門、體育市場主體、其他相關部門的互聯網信息監管平台,可有效提升監管信息流轉效率,促進協同監管機制的形成,目前針對重點業態的信息監管平台尚未完全建立,在競賽表演業中,體育部門對辦賽主體資質、賽事舉辦信息、參賽人員情況等基本信息的瞭解可有效甄別賽事舉辦風險、提前預警並實施監管,但目前僅北京市建立了比較規範的市級競賽監管網絡系統,大部分地區體育部門往往在賽事出現事故後才知曉賽事的存在。第二,對體育消費者投訴信息的整合程度不高。保護消費者基本權益是市場監管的核心任務之一,通過對消費者投訴信息的分析,可快速發現當前市場監管的漏洞,進而提升市場監管的整體效能。雖然目前已有一些地區通過消費者反饋至政務平台的投訴信息實施體育市場監管,但整體上看體育部門對各類投訴平台的體育消費者投訴信息尚未引起充分重視,掌握的投訴信息也相對較少。第三,信用監管及相關監管工具尚未發揮其應有作用。監管主體能否克服信息不對稱,通過準確的市場主體信用信息偵查市場主體失信行為,進而形成威懾效應是信用監管及相關工具的應有作用。但調研中發現,將行政處罰相關信息在信用監管系統和體育市場黑名單中進行公示是大部分地區使用信用監管工具的普遍做法。雖然此舉在一定程度上提升了體育市場監管的威懾力,但其本質是行政審批權下放後由“以審代管”向“以曝代管”的轉變,是信用監管工具的不合理應用,與通過信用降級、差別化日常監管、限制政策支持、聯合懲戒等多維監管措施對違法違規的體育經營主體和從業人員實施動態監管的政策制定初衷並不相符,未能真正解決信息不對稱問題,並不利於體育產業的長期健康發展。

  3.4 標準化工作滯後於產業發展

  當前我國體育標準化工作仍處於由“政府主導型”向“市場主導型”轉變的階段,與體育產業發展不夠匹配,也導致其無法在體育市場監管工作中發揮更大作用,具體表現為一部分體育行業標準由競技體育標準衍生而來,與體育市場化運作的現實不相適應。例如《體育場所開放條件與技術要求 第19部分:拓展場所》(GB 19079.19-2010)從室內外面積、設施設備性能、保護裝置配備等多方面對拓展場所經營提出了專業性的要求,在調研中發現體育市場中存在大量無法達標的拓展場所,此類拓展場地大多規模較小,用於滿足無需專業設施設備即可開展的小規模拓展活動,且具有大量的市場需求。又如《開放條件與技術要求:游泳場所》規定:250平方米及以下的泳池至少配備2個固定救生台,3名救生員且無視線盲區。而受到充分合理運用城市“金角銀邊”區域,建設健身休閒設施等政策的引導,有很多游泳場所開設在商業綜合體、酒店中,由於其層高相對較低,無法完全達到安全標準,但多地體育市場監管部門實地考察後認為其安全配置也可達到基本要求。除此之外,體育產業的專業性不止體現在運動項目上,也體現在市場化運作的過程中,因此體育市場化運作的相關標準缺失也將為體育市場監管帶來一定困難。例如安保工作是大型體育賽事運作的重要流程之一,由於賽事安保相關標準的缺乏,目前體育和公安部門通常採取限制門票發售的方式控制賽事上座率以確保體育賽事安全,如公安部和國家體育總局聯合制定的《加強全國足球比賽安全管理工作的規定(試行)》(公通字〔2012〕60號)中提到:賽事發售門票的數量不應超過總座位數的80%。但大型體育場館在設計之初大多會遵循相關條文規定專門進行人員安全疏散的設計與評估,限制賽事門票的發售數量,不僅使賽事的經濟效益無法得到充分發揮,辦賽主體的收入受到影響,也會導致辦賽主體產生牴觸情緒,增加市場監管的難度。

4、體育市場監管工具的創新舉措

  4.1 構建體育市場監管工具應用矩陣

  從傳統的成本收益視角來看,市場監管工具創新的實質是以最小的支出和最高的管理效率,最大限度實現監管目標。從新興產業發展的角度來看,體育市場監管工具的應用要考慮市場主體反饋、市場環境發展等多方面因素。構建體育市場監管工具應用矩陣,其本質是使用分級分類的思想對體育產業的不同業態採取差異化市場監管,使用不同的市場監管工具組合,可同時滿足監管部門成本收益和產業發展兩方面的需求,也充分體現了監管理念的創新。對於高危險性體育項目,仍應保留行政許可、檢查、處罰和強制等強硬家長制式監管工具以確保消費者安全。對於健身休閒業等發展相對成熟的業態,建議在適當應用強硬家長制式監管工具的基礎上,依託現有的市場主體經營數據積累,嘗試使用信用信息監管等温和家長制式監管工具。對於體育培訓業、體育旅遊業等發展尚不成熟的業態,應謹慎應用各類監管工具,以消費者投訴信息的分析和企業經營情況的調研為起點,率先了解市場中亟待解決的問題,並採取以温和自由式監管工具和温和家長制式監管工具為主的組合對市場主體經營行為進行適當的約束和干預。對於體育傳媒業等與互聯網產業關聯性較強的業態,應充分利用網絡技術和信息手段,着力探索信用信息監管的應用,在適應互聯網相關市場監管現狀的同時,為信用信息監管在體育市場監管中的廣泛應用提供更加豐富的實踐經驗。

  4.2 推動行政執法工具多樣化發展

  加強非強制性行政執法、全程説理式執法等工具的應用,是監管與服務相互結合趨勢下的必然發展路徑,在旅遊市場監管中,行政指導已被證明在立法不夠健全的情況下,可有效解決旅遊市場的突出問題,且符合其行業的特點發展訴求。因此,建議體育部門可根據各地體育產業的發展現實情況,在特定領域增加行政指導的應用,以建議、勸告、引導、指示、鼓勵等非強制性手段指導相對人做出或不做出某種行為。例如蘇州市競賽管理部門在賽事舉辦前,會對賽事路線(路跑賽事)和場館進行檢查,協助辦賽主體共同修訂方案並制定賽事應急預案;在賽事舉辦過程中,會實時關注賽事的舉辦過程,以應對賽事舉辦過程中可能出現的突發問題;在賽事舉辦後,將舉辦方案與賽事舉辦的實際過程相比較,並鼓勵賽事舉辦主體提供辦賽績效報告(見圖2)。通過此方式可在一定程度上規範市場主體的經營行為,為監管部門積累更多經驗,發現更多監管空白,快速提升監管的覆蓋面。推進行政執法工具的多樣化發展需要法律法規、執法人員等多方面的支持,因此首先應進一步加強行政執法人員的培訓工作。建議設置執法規範講解、典型案例剖析等板塊,豐富培訓內容,並邀請企業、高校等多方參與到培訓工作中來。其次,應加快體育服務業相關法律法規的制定。高危險性體育項目經營監管機制的相對完整與其比較完善的法律法規有很大關係,因此,體育部門應儘快出台《體育服務經營活動管理條例》等法律法規,為行政執法工作提供基本依據。最後,落實對行政執法的監督工作。建議規定適當的自由裁量基準、加強市場監管的追究問責、制定更加嚴格規範的行政執法程序規定,減少“不作為、亂作為”現象,進而維護市場主體合法權益。

圖2 蘇州體育賽事監管中行政指導工具的應用

  4.3 加快完善信用信息監管體系

  體育市場信用信息監管體系將成為破解信息不對稱的重要工具和行政執法工作的主要依據,因此首先應充分認識到信息監管平台的樞紐作用,只有將體育部門、社會組織、市場主體的相關信息通過監管平台進行聯通,才能發揮其監管效用,故從政策制定層面體育部門應加快甄別不同主體應當公開的信息類型,積極鼓勵各類主體公開信息,為信息監管平台的建立奠定基礎。如《上海市體育賽事管理辦法》(滬府令30號)在要求辦賽主體公示賽事名稱、時間、參賽條件、獎懲辦法等基本信息的同時,要求體育部門通過公開賽事舉辦條件、規範要求等為辦賽主體提供信息服務和申請政府補助項目的便利。其次,應注重信息監管平台與其他相關部門的關聯。根據對國家市場監管總局數據庫統計發現,目前各地市、區級市場監管部門已經開始對體育市場主體的虛假宣傳、商標侵權等違法案件進行處理,在一般監管與專業監管二元並立的格局下,市場監管等部門已開始對體育行業進行規制。因此建議將體育部門信息監管平台與各級政府部門“一網通辦”平台相連,避免職能交叉重疊,提升市場監管效率。再次,從產業分類入手細化信用監管和黑名單的應用。體育服務業各細分業態經營模式具有較大差異,因此其違法程度、違法可能性也將存在區別,故對所有業態的體育市場主體使用同一套信用監管和黑名單制度顯然不利於體育市場環境的培育。例如北京市旅遊信用監管平台對導遊、旅行社、景區、酒店分別建立信息名錄,對不同主體實施不同的監管規則。因此,建議從競賽表演業、健身休閒業、體育培訓業等重點業態入手,收集與業態經營特徵高度相關的信息,進而推進信用監管和黑名單制度在不同業態的差異化應用。最後,信用監管的本質是維護市場秩序的社會治理工具,需要政府、社會、市場的三方協同共治,政府部門在信用監管中長期處於強勢地位將對其監管作用的發揮產生較大影響。因此,建議在保障商業機密和個人隱私的前提下,有序擴大信用信息對各類體育社會組織的開放,提升體育社會組織的參與程度,使其更好地滿足體育產業發展需求。

  4.4 以市場為導向推進體育標準化進程

  與當前體育部門積極推進的“根據不同項目、年齡段特點,制定專業和業餘統一的等級標準”相類似,體育標準化工作中也應該注重分級分類的指導思想,通過與體育市場發展現狀做更加充分的結合,在規範體育市場主體經營行為的同時,進一步激發體育市場活力。作為體育標準化工作的主要管理部門,國家體育總局經濟司應以《體育標準化管理辦法》《關於進一步加強和規範體育領域事中事後監管的若干意見》等政策文件為基礎,促進體育相關標準不斷豐富完善。對於高危險性運動項目經營、體育器材與用品質量等涉及消費者生命安全的領域,仍應作為體育市場監管的基本底線,通過堅持政府主導,保證相關標準具有較強的約束作用。對於新興業態、新興運動項目的相關標準制定,則應更多體現市場主導的思想,形成與體育市場發展相匹配的行業標準體系。例如可以從年齡層次上,對幼兒、青少年、成年人蔘與不同運動項目體育培訓的場地標準、課程標準進行細化。同時,應更多聆聽市場建議,引導消費者代表、企業等參與到標準制定工作中來。各類體育社會組織除參與標準制定的工作外,也可探索制定高於國家標準和行業標準的團體標準並在一定範圍內推廣,帶動各細分業態的產品和服務質量快速提升。

  4.5 積極開展監管工具創新試點工作

  在監管經驗和理論依據相對匱乏的背景下,增加各類體育市場監管的工作實踐對監管政策法規的制定、體育標準化工作的推進等均有重要作用。因此,應從多方面積極開展監管工具創新試點工作,給予各類主體適當的容錯空間,為體育市場監管工具在全國範圍內的創新積累經驗和依據。在政府部門方面,應從全國層面加強統籌,在消費水平較高的發達城市開展健身休閒業、體育培訓業等業態的監管試點工作,在上海、南京等大型國際性體育賽事數量較多的城市開展競賽表演業的監管試點工作。對於帆船、登山等運動項目,也可根據自然資源稟賦選取適當省市開展試點工作。在市場方面,建議以體育消費試點城市為依託,進行體育投訴受理和體育行政執法的創新試點,通過大量受理消費者投訴和舉報信息,嘗試集中解決監管部門職能交叉、多頭執法、投訴渠道模糊等問題。在體育社會組織方面,在繼續推進國家級單項體育協會改革的同時,可選取部分單項體育協會脱鈎進程較快的省市,構建國家級與省市級單項體育協會協同的監管機制,為今後國家級單項體育協會監管工具的應用和落實奠定基礎。